Samowola budowlana jako przestępstwo i delikt administracyjny - wzajemne relacje.

Samowola budowlana jako przestępstwo i delikt administracyjny - wzajemne relacje.

Prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia niezależnie od tego, że stanowi delikt administracyjny zagrożony sankcją przymusowej rozbiórki, jest jednocześnie przestępstwem opisanym w art. 90 Ustawy Prawo budowlane, zagrożonym karą grzywny, ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolności do lat 2. Co istotne, zakończenie postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego nie jest warunkiem wszczęcia i zakończenia postępowania karnego. Innymi słowy, sprawy te, jakkolwiek dotyczą tego samego zachowania, są od siebie niezależne i mogą się toczyć niezależnie od siebie. Z mojego własnego doświadczenia wynika, że sprawca samowoli budowlanej o wiele szybciej doczeka się wyroku sądu karnego, aniżeli ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Okoliczność, że obydwa postępowania mogą się toczyć niezależnie od siebie, wcale nie oznacza, że pomiędzy nimi nie ma zależności. Warto za wczasu o nich wiedzieć.

Porównując ustawowe zagrożenie karą za przestępstwo z art. 90 Ustawy prawo budowlane z innymi typami przestępstw, można słusznie uznać, że tzw. samowola budowlana nie jest uznawana przez ustawodawcę za szczególnie poważne i szkodliwe przestępstwo. W tego rodzaju sprawach mogłoby się wydawać, że wszystko jest już przesądzone na samym początku postępowania, bo nie ma wątpliwości, że inwestor nie miał zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej na rozpoczęcie robót budowlanych.  Oskarżonemu nie pozostaje zatem nic innego jak przyznać się do winy i złożyć wniosek do Sądu o wymierzenie kary uzgodnionej z prokuratorem. Zanim jednak oskarżony podejmie taką decyzję, powinien całościowo przeanalizować swoją sytuację i mieć na uwadze skutki wyroku skazującego dla postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. 

Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu wprowadzającego formalne związanie organu administracji ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego, tak jak to zostało uregulowane na gruncie postępowania cywilnego w art. 11 kpc, jednakże de facto taki mechanizm obowiązuje. Takie związanie wynika pośrednio z przepisu art. 11 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Gliwicach 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/GL 1065/13, LEX 1526364). Skoro sąd administracyjny, kontrolujący działalność organów administracji, jest związany ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, to tym bardziej organ administracji nie może czynić ustaleń odmiennych od tych wynikających z sentencji wyroku sądu karnego. Zakres związania wyznacza zespół znamion przypisanego przestępstwa. Prawidłowa i pełna kwalifikacja przestępstwa z art. 90 Ustawy prawo budowlane powinna zatem pozostawać zatem w związku z którymś z przepisów prawa budowlanego - art. 48 (budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia), art. 49b (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia lub wbrew wniesionemu sprzeciwowi), art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, ale także wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czyli roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego tj. przebudowa, montaż, remont, rozbiórka). Wielokrotnie zdarzają się  problemy z prawidłową kwalifikacją danych robót budowlanych z punktu widzenia tych przepisów, a organy ścigania, które raczej nie mają specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, bez należytego namysłu i często błędnie przyjmują pierwszą z nich, co po uprawomocnieniu się wyroku skazującego może mieć niebagatelne znaczenie dla dalszego toku postępowania administracyjnego, albowiem rzutuje bezpośrednio na konieczność uiszczenia oplaty legalizacyjnej i jej wysokość. Dla zobrazowania istoty problemu, posłużę się bieżącym przykładem z mojej praktyki adwokackiej. Inwestor posiadał skuteczne i podlegające wykonaniu pozwolenie na budowę i na jego podstawie przystąpił do prac budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku. W trakcie tych prac zapadł wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na budowę. Obecnie, po nowelizacji art. 152 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r., wyrok taki ma ten skutek, że prace budowlane nie mogą być dalej prowadzone, chyba że sąd postanowi inaczej. W analizowanej sprawie sąd nic nie postanowił w temacie wykonalności zaskarżonej decyzji, a inwestor nie wiedział o zmianie przepisów i budował dalej, sądząc, że ma do tego prawo dopóki wyrok WSA nie stanie się prawomocny. Nadzór budowlany przyjął, że prace były prowadzone bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Ustawy prawo budowlane, a ocenę tą powieliły organy ścigania stawiając zarzut z art. 90 w zw. z art. 48 Pr. bud. Oczywiście podejrzanemu zaproponowano konsensualne zakończenie sprawy (wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności i wymierzenie niewielkiej grzywny), bo przecież prowadził budowę bez pozwolenia. Od razu mu odradziłem takie rozwiązanie, bo sprawa nie jest jednoznaczna z punktu widzenia prawnego, a przyznanie się do winy przy przyjętej kwalifikacji definitywnie przesądzi o potrzebie uiszczenia wcale nie małej opłaty legalizacyjnej w postępowaniu administracyjnym na rzecz Skarbu Państwa. Dodam, że klient nie bierze pod uwagę rozbiórki obiektu i jest niejako skazany jest na postępowanie legalizacyjne. Moje wątpliwości są o tyle uzasadnione, że wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności (skutek ex tunc), nie podpada w ogóle pod przepis art. 90 w zw. z art. 48 Pr. bud. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1468/10, LEX nr 1132084). Także rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji (przed upływem terminu do wniesienia odwołania lub po jego wniesieniu, a przed rozpoznaniem) nie może być oceniane jako budowa bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud., a przypadek ten powinien być kwalifikowany z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14, LEX nr 2037418). Jakkolwiek nie są to identyczne sytuacje z tą opisaną powyżej, ale wskazują na kierunek interpretacji przepisów w tych wszystkich sytuacjach, gdy inwestor na pewnym etapie prac legitymował się pozwoleniem na budowę (np. wadliwym lub niepodlegającym wykonaniu). Na koniec wspomnę tylko, że w obydwu przypadkach nie ma mowy o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, która występuje na gruncie art. 48 Pr. bud. co może tłumaczyć nadzwyczajne upodobanie organów naszego państwa do stosowania tego przepisu.

Podsumowując, nawet w sprawach wydawałoby się z góry przegranych, lepiej poprosić o pomoc fachowca, takiego jak adwokat, czy radca prawny, a nie opierać się na opiniach policjantów i urzędników, którzy mają przecież interes procesowy często sprzeczny z inwestorem, podejrzanym, czy oskarżonym. 

Autor: Adwokat Marek Ziemianin

Kancelaria Adwokacka Marek Ziemianin

ul. Chramcówki 15G/5
34-500 Zakopane

 

Nr rachunku bankowego:
14 1500 2178 1221 7000 2645 0000

logo1